منابع طبیعی به عنوان بخشی از انفال و منابع ملی محسوب میشود که حفاظت از آن بر اساس اصول قانون اساسی و قوانین خاص الزامی است. اصل ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، منابع طبیعی مانند جنگلها، مراتع، آبها و معادن را جزء انفال و ثروتهای عمومی میداند که اداره آنها بر عهده حکومت است و باید در جهت مصلحت عمومی مدیریت شود.
همچنین، اصل ۵۰ قانون اساسی بر حفاظت از محیط زیست و منابع طبیعی به عنوان وظیفه عمومی تأکید دارد و هرگونه فعالیتی که منجر به تخریب غیرقابل جبران شود را ممنوع میکند.
قانون اصلی حاکم بر این حوزه، قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع مصوب ۱۳۴۶ است که سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری را مسئول حفاظت، احیاء، توسعه و بهرهبرداری اصولی از جنگلها و مراتع میداند. این قانون، وظایفی مانند جلوگیری از قطع غیرمجاز درختان، مدیریت مراتع، و اجرای طرحهای آبخیزداری را بر عهده سازمان میگذارد. ماده ۱ این قانون، تمامی جنگلها و مراتع را ملی اعلام میکند و سازمان را مکلف به حفاظت از آنها مینماید علاوه بر این، آییننامه اجرایی قانون حفاظت و بهرهبرداری و قوانین مرتبط مانند قانون حفظ و حمایت از منابع طبیعی و ذخایر جنگلی کشور (مصوب ۱۳۷۱) بر لزوم ساختار مستقل و قدرتمند برای سازمان تأکید دارند. این قوانین، سازمان را به عنوان نهادی حاکمیتی میشناسند که باید از دخالتهای محلی و فشارهای اقتصادی مصون باشد.
در سطح بینالمللی، ایران به کنوانسیونهایی مانند کنوانسیون تنوع زیستی (CBD)، کنوانسیون تغییر اقلیم (UNFCCC) و کنوانسیون مبارزه با بیابانزایی (UNCCD) متعهد است که حفاظت از منابع طبیعی را الزامی میکند و تضعیف ساختارهای ملی میتواند نقض این تعهدات باشد.
توضیح آنچه اتفاق افتاده است
مصوبه اخیر شورای عالی اداری (مصوب مرداد ۱۴۰۴) در راستای بازنگری ساختار وزارت جهاد کشاورزی، سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور را منحل کرده و وظایف آن را تفکیک میکند. بر اساس این مصوبه، سیاستگذاری و نظارت ملی به ستاد وزارت جهاد کشاورزی منتقل شده و اجرای عملیاتی به ادارات کل استانی واگذار میشود. این تغییر، سازمان را از یک نهاد ملی مقتدر به یک مجموعه اجرایی پراکنده استانی تبدیل میکند.
هدف اعلامی دولت، کوچکسازی دولت و افزایش کارایی است، اما منتقدان آن را تضعیف حاکمیت ملی بر منابع طبیعی میدانند. این مصوبه بدون مشورت گسترده با کارشناسان و بدون توجه به الزامات قانونی تصویب شده و مجلس شورای اسلامی نیز ورود کرده تا آن را بررسی کند. این تغییر ساختار، بخشی از برنامه کلی دولت برای اصلاح اداری است، اما در عمل، سازمانی با بیش از ۱۰۰ سال سابقه (از زمان تأسیس سازمان جنگلبانی در ۱۳۰۸) را حذف میکند. البته ریاست محترم سازمان منابع طبیعی با صدور بخشنامهای بر ادامه مأموریتها تأکید کرده، اما کارشناسان معتقدند این مصوبه عملاً قدرت اجرایی سازمان را کاهش میدهد.
مشکلات و چالشهایی که به وجود خواهد آمد
با توجه به قوانین فوق و تخصص سازمان در امور حاکمیتی مانند نگهداشت منابع سرزمینی، حفظ منابع ملی و انفال، این تغییر ساختار چالشهای جدی ایجاد میکند. سازمان منابع طبیعی به عنوان نهادی تخصصی، مسئول حفاظت از ۸۳ درصد مساحت کشور (جنگلها، مراتع و بیابانها) است و تضعیف آن منجر به:
1- عدم انسجام ملی: انتقال سیاستگذاری به وزارت جهاد کشاورزی (که توسعهمحور است) و اجرا به استانها، باعث فشارهای محلی، فساد و تغییر کاربری غیرقانونی میشود. این خلاف اصل تمرکز حاکمیتی در قوانین است.
2- افزایش تخریب محیطی: بدون نظارت ملی قوی، فرسایش خاک (سالانه بیش از ۱۶ تن در هکتار)، سیلابها، بیابانزایی و از دست رفتن تنوع زیستی تشدید میشود. به نظر می رسد این تغییر، سازمان را به ابزاری برای بهرهبرداری اقتصادی تبدیل میکند.
3- چالشهای حقوقی و اجرایی: مصوبه با قوانین حفاظتی مانند قانون ۱۳۴۶ مغایرت دارد و میتواند منجر به دعاوی قضایی شود. همچنین، فقدان تخصص در سطوح استانی، اجرای طرحهای آبخیزداری و حفاظتی را مختل میکند.
4- از دست رفتن اعتماد عمومی و کارشناسی: بسیاری از متخصصان این مصوبه را "خیانت به کشور" میدانند، زیرا سازمان را از جایگاه حاکمیتی به سطح اجرایی تنزل میدهد و فشارهای سیاسی محلی را افزایش میدهد. در آینده، این تغییرات میتواند به مشکلات عظیم مانند کاهش امنیت غذایی (به دلیل تخریب خاک و آب)، افزایش مهاجرت روستایی و تشدید بحرانهای اقلیمی منجر شود.
این مصوبه پیامدهای گستردهای در سطوح مختلف دارد:
الف) آثار حقوقی:
۱. تعارض با اصل ۴۵ قانون اساسی
اصل ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصریح میکند که انفال و ثروتهای عمومی مانند جنگلها، مراتع، زمینهای موات، و منابع طبیعی در اختیار حکومت اسلامی است تا طبق مصالح عامه مدیریت شود. واگذاری وظایف حاکمیتی سازمان منابع طبیعی به وزارت جهاد کشاورزی، که ماهیتی اقتصادی و بهرهبرداریمحور دارد، میتواند به تضعیف این اصل منجر شود و تعارض منافع ایجاد کند. این اقدام، حفاظت از انفال را به حاشیه رانده و زمینه را برای بهرهبرداریهای ناپایدار فراهم میکند. کمیسیون کشاورزی مجلس نیز اخیراً این مصوبه را مغایر با اصل ۴۵ دانسته و درخواست ابطال آن را مطرح کرده است.
۲. تضعیف اصل تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدیگری یکی از اصول کلیدی در نظام اداری ایران، جداسازی وظایف حاکمیتی (مانند نظارت و حفاظت) از تصدیگری (بهرهبرداری اقتصادی) است. انحلال سازمان منابع طبیعی و ادغام وظایف آن در ستاد وزارت جهاد کشاورزی و ادارات استانی، استقلال کارشناسی را کاهش داده و فشارهای محلی یا بخشی را افزایش میدهد. این امر میتواند به کاهش کیفیت تصمیمگیری در حفاظت از منابع طبیعی منجر شود، به ویژه در شرایطی که بیش از ۸۵ درصد مساحت کشور تحت مدیریت این سازمان است. دیوان عدالت اداری در موارد مشابه، چنین ادغامهایی را مغایر با اصول مدیریتی دانسته است.
۳. مغایرت با سیاستهای کلی محیط زیست (۱۳۹۴) سیاستهای کلی محیط زیست، ابلاغشده توسط مقام معظم رهبری در آبان ۱۳۹۴، بر ایجاد نظام یکپارچه ملی محیط زیست، مدیریت هماهنگ منابع حیاتی، جرمانگاری تخریب محیط زیست، و تقویت ساختارهای نهادی تأکید دارد. انحلال سازمان منابع طبیعی، که نقش کلیدی در حفاظت از جنگلها، مراتع، و مقابله با بیابانزایی دارد، مستقیماً با این سیاستها تعارض دارد. این سیاستها بر ارتقای ساختارهای حفاظتی تمرکز کردهاند، نه تجزیه آنها. کارشناسان محیط زیست این مصوبه را نقض آشکار اصول ابلاغی میدانند و خواستار بازنگری آن شدهاند.
۴. مغایرت با قوانین موجود سازمان منابع طبیعی با سابقهای از سال ۱۲۹۹ (اداره جنگلبانی) تا ساختار فعلی، بر اساس قوانینی مانند قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع (۱۳۴۱) و اصلاحات بعدی شکل گرفته است. هرگونه اصلاح ساختار آن نیازمند تصویب مجلس است، نه مصوبه شورای عالی اداری. دیوان عدالت اداری در آرای متعدد، مصوبات مشابه را به دلیل خروج از حدود اختیارات ابطال کرده است. این مصوبه بدون اصلاح قوانین مربوطه، غیرقانونی تلقی میشود و میتواند به چالشهای قضایی منجر شود.
۵. بیتوجهی به تعهدات بینالمللی سازمان منابع طبیعی مسئولیت اجرای تعهدات ایران در کنوانسیونهای UNCCD (مقابله با بیابانزایی)، CBD (تنوع زیستی)، UNFCCC (تغییر اقلیم)، و اهداف توسعه پایدار (SDGs) را بر عهده دارد. این شامل تهیه برنامههای ملی مانند NAP برای بیابانزایی، NBSAP برای تنوع زیستی، و پروژههای جذب کربن از طریق جنگلها میشود. همچنین، همکاری با نهادهایی مانند FAO، UNDP، و JICA در پروژههای احیای اکوسیستمها وابسته به این سازمان است. انحلال آن میتواند گزارشدهی ادواری، مشارکت در پروژههای جهانی، و اعتبار ایران را مختل کند، به ویژه در حوزههای اقدام اقلیمی، زندگی روی خشکی، و مدیریت آب و خاک. این مسئله نه تنها تعهدات را با چالش روبرو میکند، بلکه میتواند به کاهش حمایتهای بینالمللی منجر شود.
ب)پیامدهای مردمی:
کاهش اعتماد عمومی به دولت، افزایش مهاجرت از مناطق روستایی به دلیل تخریب مراتع و سیلابها، و تأثیر بر سلامت (مانند افزایش گردوغبار و بیماریها). جوامع محلی مانند مرتعداران، با از دست رفتن حمایت ملی، دچار مشکلات اقتصادی میشوند.
پ) پیامدهای حکومتی:
ایجاد تعارض داخلی بین وزارتخانهها، کاهش کارایی اداری و افزایش هزینهها برای جبران خسارات محیطی. این میتواند به چالشهای سیاسی جدی و اعتراضات مردمی منجر شود.
ت) پیامدهای بینالمللی:
نقض تعهدات جهانی مانند توافق پاریس، که میتواند به تحریمهای زیستمحیطی یا کاهش کمکهای بینالمللی منجر شود. ایران به عنوان کشوری آسیبپذیر به تغییر اقلیم، اعتبار خود را از دست میدهد.
ث) پیامدهای منابع طبیعی و محیطی:
تخریب جنگلها (کاهش پوشش گیاهی)، افزایش بیابانزایی، فرسایش خاک و سیلابها. این تغییرات، امنیت غذایی را تهدید کرده و اقتصاد ملی را تحت تأثیر قرار میدهد (مانند کاهش تولید محصولات کشاورزی).
ج) سایر پیامدها:
اقتصادی (افزایش هزینههای بازسازی)، اجتماعی (تشدید نابرابریها) و امنیتی (تهدید امنیت سرزمینی با از دست رفتن منابع پایه).
راهکارهای برونرفت از این موضوع برای حل این مسئله، راهکارهای زیر پیشنهاد میشود:
1- ابطال یا بازنگری مصوبه: درخواست از رئیسجمهور و شورای عالی اداری برای ابطال مصوبه بر اساس مغایرت با قوانین اساسی و خاص. مجلس میتواند با ورود مستقیم، آن را متوقف کند.
2- ارتقای ساختار سازمان: به جای تضعیف، سازمان را به سطح وزارتخانه ارتقا دهید تا استقلال بیشتری داشته باشد. ادغام با سازمان حفاظت محیط زیست (با تمرکز بر حفاظت) میتواند گزینهای باشد، اما تنها اگر حاکمیت حفظ شود.
3- مشارکت متخصصان و جامعه مدنی: تشکیل کمیتهای با حضور متخصصان، نهاد های مردمی و نمایندگان مردمی برای بازبینی ساختار. استفاده از دادههای علمی و آیندهپژوهی برای برنامهریزی بلندمدت (۵۰ ساله).
4- تقویت قوانین و نظارت: تصویب قوانین جدید برای جلوگیری از تغییر کاربری و افزایش بودجه حفاظتی. استفاده از فناوریهای نو مانند GIS برای نظارت بهتر.
5- آموزش و مشارکت مردمی: ترویج فرهنگ حفاظت از طریق برنامههای آموزشی و واگذاری مدیریت محلی به جوامع بومی با نظارت ملی.
نهایتاً: مصوبه شورای عالی اداری، علیرغم هدف چابکسازی، با اصول حقوقی داخلی و تعهدات بینالمللی تعارض دارد و میتواند به تضعیف حفاظت از منابع طبیعی منجر شود. پیشنهاد میشود مجلس و دیوان عدالت اداری وارد عمل شوند و مصوبه را ابطال کنند، ضمن اینکه تمرکز بر ارتقای استقلال سازمان منابع طبیعی با افزایش اختیارات و بودجه باشد. این رویکرد نه تنها با قانون اساسی و سیاستهای کلی همخوانی دارد، بلکه تعهدات جهانی ایران را حفظ میکند.